Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej i – wbrew powszechnym opiniom – nie zanosi się, by miało się to zmienić w dającej się przewidzieć przyszłości. Mimo iż kraj ten od 1999 roku posiada status oficjalnego kandydata, negocjacje akcesyjne od lat pozostają w martwym punkcie. Zapraszam do szczegółowej analizy złożonych relacji Ankary z Brukselą.
Jak kształtowały się relacje Turcji z Unią Europejską?
Początki formalnych związków sięgają 1963 roku, kiedy to Europejska Wspólnota Gospodarcza podpisała z Ankarą tak zwane porozumienie ankarskie. Na jego mocy Turcji przyznano status członka stowarzyszonego, co stanowiło fundament pod budowę przyszłych, znacznie ściślejszych więzi. Układ ten przewidywał stopniowe tworzenie unii celnej i przygotowywał grunt pod potencjalne, pełnoprawne członkostwo. Już wtedy liczono się z tym, że jest to proces rozpisany na wiele, być może nawet kilkadziesiąt lat.
Kamieniem milowym w staraniach o akcesję było złożenie oficjalnego wniosku 14 kwietnia 1987 roku. Ten krok formalnie rozpoczął długotrwały proces akcesyjny Turcji, jednak na realne postępy trzeba było poczekać jeszcze ponad dekadę. Zwieńczeniem tego etapu był przełom wieków – podczas szczytu Rady Europejskiej w Helsinkach w 1999 roku państwo to zostało uznane za oficjalnego kandydata do członkostwa. Był to moment przełomowy, dający Ankarze nadzieję na realne zbliżenie ze strukturami europejskimi.
Następnym ważnym etapem było rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych 3 października 2005 roku. U progu XXI wieku w Turcji do władzy doszła Partia Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP), która początkowo budziła nadzieje na proeuropejski zwrot i wdrożenie niezbędnych reform. Część z nich, obejmująca między innymi ograniczenie roli armii w polityce, była bezpośrednio powiązana z wymogami procesu akcesyjnego. Niestety, ten pozytywny trend nie utrzymał się długo.
Dlaczego proces akcesyjny Turcji został wstrzymany?
Fala autorytaryzmu i zamrożenie rozmów
Radykalna zmiana nastąpiła po 2013 roku, kiedy w kraju zaczęły wyraźnie narastać tendencje autorytarne pod rządami prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana. Punktem kulminacyjnym, który dramatycznie pogorszył relacje, był nieudany zamach stanu z 15 lipca 2016 roku. O jego organizację władze oskarżyły kaznodzieję Fethullaha Gülena i powiązany z nim Ruch Hizmet, który został uznany za organizację terrorystyczną.
Po tych wydarzeniach nastąpiły masowe czystki – tysiące osób oskarżonych o powiązania z ruchem Gülena straciło pracę w instytucjach państwowych, sektorze edukacji i wymiarze sprawiedliwości, a wiele z nich aresztowano. Unia Europejska zareagowała ostrą krytyką, oskarżając Ankarę o systemowe łamanie praw człowieka i odchodzenie od standardów demokratycznych. Te działania doprowadziły do sytuacji, w której Rada Unii Europejskiej w 2018 roku oficjalnie ogłosiła, że negocjacje akcesyjne utknęły w martwym punkcie.
Od tamtej pory proces pozostaje nieformalnie zamrożony. Kolejne raporty Komisji Europejskiej, w tym najnowszy z 8 listopada 2023 roku, niezmiennie krytykują stan demokracji w Turcji. Wskazują na brak funkcjonalnego trójpodziału władzy, nadmierną kontrolę prezydenta nad siłami bezpieczeństwa oraz niewykonywanie orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, choćby w sprawie więzionego od 2017 roku filantropa Osmana Kavali. Wskaźnikiem pogarszających się relacji jest także poziom zgodności polityki zagranicznej Ankary z Brukselą, który spadł z 97% w 2007 roku do zaledwie 10% w 2023 roku.
Nierozwiązany konflikt cypryjski i spory morskie
Istotną przeszkodą na drodze do integracji pozostaje kwestia cypryjska. Turcja zabiega o uznanie Tureckiej Republiki Cypru Północnego, parapaństwa utworzonego przy wsparciu Ankary na północy wyspy, co stoi w sprzeczności z interesami należącej do Unii Republiki Cypryjskiej. Napięcia regularnie podsycają także spory o prawo do poszukiwania złóż ropy naftowej u wybrzeży Cypru. Eskalacja tych działań w latach 2019-2021 skłoniła Unię do nałożenia sankcji na tureckich obywateli i firmy zaangażowane w odwierty.
Równolegle trwa nieformalny wyścig zbrojeń i spór z Grecją o delimitację granic morskich i powietrznych na Morzu Egejskim. Ateny i Ankara różnią się w interpretacji międzynarodowego prawa morskiego, co wynika między innymi z faktu, że Grecja od 1995 roku jest stroną Konwencji NZ o prawie morza, natomiast Turcja nigdy do niej nie przystąpiła. Oba państwa regularnie oskarżają się o naruszanie swojej suwerenności, co uniemożliwia wypracowanie wspólnego stanowiska w ramach struktur unijnych.
Migracja jako karta przetargowa
Kwestia migracji stała się jednym z najsilniejszych narzędzi nacisku w rękach Ankary. Podczas kryzysu w 2015 roku, przez terytorium Turcji przebiegał główny Szlak Bałkański, którym według danych agencji Frontex przedostało się wówczas do Europy 764 033 osób. Aby zatrzymać ten strumień, Bruksela zdecydowała się na rozwiązanie transakcyjne, czego efektem było podpisanie umowy migracyjnej z 2016 roku.
W zamian za powstrzymanie fali nielegalnych migrantów Unia uruchomiła Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji, przekazując Ankarze dwie transze po 3 mld euro na pomoc humanitarną, edukację i opiekę zdrowotną dla przebywających tam uchodźców. Prezydent Erdoğan wielokrotnie wykorzystywał jednak groźbę „otwarcia granic” jako formę szantażu wobec państw europejskich. Mimo iż umowa przyczyniła się do radykalnego spadku liczby nielegalnych przekroczeń granicy, Turcja wciąż nie wywiązuje się z kluczowych elementów porozumienia, między innymi z procedury readmisji uchodźców z wysp greckich z powrotem na swoje terytorium.
Na czym opiera się współpraca gospodarcza Turcji z Unią?
Zasady funkcjonowania unii celnej
Pomimo politycznego zamrożenia relacji, fundamentem dwustronnych więzi pozostaje unia celna UE-Turcja obowiązująca od 1995 roku. Opiera się ona na postanowieniach układu z Ankary z 1963 roku i protokołu dodatkowego z 1970 roku. Jej głównym założeniem jest swobodny przepływ towarów przemysłowych i przetworzonych produktów rolnych między dwoma obszarami celnymi.
W ramach tego porozumienia obowiązują zerowe stawki celne i zerowe kontyngenty na towary objęte umową, a handel ułatwia zharmonizowana taryfa celna. Dowodem potwierdzającym unijny lub turecki status celny produktów krążących w tym obszarze jest świadectwo przewozowe A.TR. Unia celna ma jednak poważne ograniczenie – nie obejmuje sektora usług, surowych produktów rolnych ani wyrobów węglowych i stalowych, które regulowane są odrębnymi umowami.
Dążenie Ankary do modernizacji umowy
Turcja od ponad dekady konsekwentnie zabiega o modernizację unii celnej. Aktualna formuła nie przystaje bowiem do kompleksowych umów handlowych, jakie Unia zawiera z innymi partnerami na świecie. Ankara argumentuje, że ogranicza to jej potencjał, zwłaszcza że nie daje jej swobodnego handlu z państwami trzecimi, z którymi Bruksela nie podpisała umowy o wolnym handlu. Szacuje się, że rozszerzenie unii celnej mogłoby wygenerować wzrost tureckiego PKB o 1,84% do 1,95%.
Dla borykającej się z hiperinflacją, tracącą na wartości lirą oraz ubożeniem społeczeństwa Turcji, przyciągnięcie zagranicznych inwestycji ma pierwszorzędne znaczenie. Komisja Europejska już w 2016 roku zaproponowała modernizację, tak by objęła ona również usługi i zamówienia publiczne. Unia wstrzymuje się jednak z decyzjami, uzależniając postęp od usunięcia przez Ankarę barier handlowych ograniczających swobodny przepływ towarów z państw członkowskich i spełnienia innych warunków, w tym w sferze praworządności.
Jakie są perspektywy na przyszłość dla relacji Turcja-UE?
Nowe formaty współpracy i wewnętrzne wyzwania Unii
W obecnych uwarunkowaniach trudno spodziewać się realnego postępu w negocjacjach akcesyjnych. Ani Ankara, ani Bruksela nie są jednak zainteresowane formalnym zerwaniem rozmów, gdyż dla obu stron oznaczałoby to polityczną porażkę. Zamiast tego poszukuje się formuły współpracy poza paradygmatem rozszerzeniowym. Pod koniec 2020 roku Unia, po zażegnaniu kryzysu związanego z odwiertami, zaproponowała wzmocnienie relacji w czterech obszarach: ekonomicznym, migracyjnym, dialogu na wysokim szczeblu oraz udziale w międzynarodowych projektach, jak wymiana Erasmus.
Szansą na podtrzymanie dialogu są też formaty wielostronne, takie jak Trialog Polska-Rumunia-Turcja czy spotkania Grupy Wyszehradzkiej w formacie V4+Turcja. Dla Turcji, borykającej się z kryzysem ekonomicznym, priorytetem pozostaje również dokończenie procesu liberalizacji reżimu wizowego dla Turków. Jak dotąd spełniła ona 66 z 72 wymogów ujętych w mapie drogowej z 2013 roku, jednak największą przeszkodą pozostaje wymóg zawężenia definicji terroryzmu w tureckim ustawodawstwie. Spełnienie tego warunku wymusiłoby na Ankarze zaprzestanie szykanowania oponentów politycznych, w tym środowisk kurdyjskich, przy użyciu szerokich przepisów antyterrorystycznych.
Scenariusze rozwoju sytuacji
W najbliższej przyszłości dynamikę relacji będą kształtować nie tylko wybory europejskie w połowie 2024 roku i zmiany w komisji, ale przede wszystkim sytuacja geopolityczna. Wojna na Ukrainie unaoczniła, jak istotnym graczem jest Turcja, która nie przyłączyła się do reżimu sankcyjnego wymierzonego w Rosję i zacieśnia z nią więzi gospodarcze. Z drugiej strony, zgoda Ankary na akcesję Szwecji do NATO pokazała, że pole do kompromisu istnieje. Znacznie trudniej będzie jednak o zbliżenie stanowisk w obliczu narastających napięć na Kaukazie Południowym i Bliskim Wschodzie, gdzie interesy Turcji i państw unijnych często są sprzeczne.
Czynnikiem, który w istotnej mierze będzie oddziaływał na relacje, pozostanie również umiejętność samej Unii do wypracowania jednego, solidarnego stanowiska. Widoczne są bowiem sprzeczności w podejściu poszczególnych członków – od asertywnej postawy Grecji i Cypru, przez ostrożność Niemiec liczących się z głosami ok. 3-milionowej diaspory tureckiej, aż po współpracę Włoch z Ankarą w kontroli szlaku migracyjnego z Libii. Ta mozaika interesów sprawia, że znalezienie spójnej i skutecznej polityki wobec Turcji stanowi jedno z największych wyzwań dla dyplomacji europejskiej.
Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej, a jej starania o akcesję od dekad pozostają w impasie.
Szacuje się, że rozszerzenie unii celnej mogłoby wygenerować wzrost tureckiego PKB o 1,84% do 1,95%.
FAQ – najczęściej zadawane pytania
Czy Turcja jest obecnie członkiem Unii Europejskiej?
Nie, Turcja nie jest członkiem UE; mimo statusu oficjalnego kandydata od 1999 roku proces akcesyjny utknął w impasie.
Kiedy rozpoczęły się formalne relacje Turcji z Europejską Wspólnotą Gospodarczą?
Pierwsze powiązania datują się na 1963 rok, gdy podpisano porozumienie ankarskie nadające Turcji status kraju stowarzyszonego.
Co doprowadziło do zamrożenia negocjacji akcesyjnych po 2013 roku?
Nasilały się tendencje autorytarne pod rządami Erdogana, a po nieudanym puczu w 2016 roku nastąpiły masowe czystki i krytyka UE za łamanie praw człowieka, co zahamowało postępy rozmów.
Jaką rolę w sporach między Ankarą a Unią odgrywa kwestia cypryjska?
Turcja wspiera Turecką Republikę Cypru Północnego, co koliduje z interesami członkowskiej Republiki Cypryjskiej i zaostrza konflikty dotyczące odwiertów i praw do złóż u wybrzeży wyspy.
Na czym polega unia celna między UE a Turcją i co ona obejmuje?
Unia celna z 1995 roku umożliwia swobodny przepływ towarów przemysłowych i przetworzonych produktów rolnych z zerowymi cłami, ale nie obejmuje usług ani surowych produktów rolnych.
Dlaczego Turcja dąży do modernizacji unii celnej i jakie byłyby korzyści?
Ankara chce rozszerzyć umowę, by lepiej odpowiadała współczesnym porozumieniom handlowym; szacuje się, że modernizacja mogłaby podnieść turecki PKB o około 1,84–1,95%.
Na czym opierają się relacje Turcji i UE w kwestii migracji?
W 2016 roku podpisano porozumienie, w ramach którego UE przekazała Turcji 2 transze po 3 mld euro za powstrzymanie nielegalnych przepływów, lecz Ankara nie zrealizowała wszystkich zobowiązań, m.in. readmisji.
Jakie są szanse na przyszłe zbliżenie Turcji i Unii Europejskiej?
Pełne akcesje wydają się mało prawdopodobne w krótkim okresie, ale obie strony szukają alternatywnych form współpracy w obszarach gospodarczych, migracyjnych i dialogu wysokiego szczebla.
